对城市拆迁中私产房土地使用权补偿问题的探讨

　　 一、国有土地所有权和使用权分离的法律依据

按照传统的民法理论，物权分为自物权和他物权。自物权是对自己的物所享有的权利；他物权是对他人的物所享有的权利。对于他物权来讲，他物权人虽然不享有此物的所有权，但依照权能的划分，他物权人仍然可依法对他人之物享有占有、使用、收益和依法处分的权利。这种传统的民法物权论自罗马法始，已为现代各国民法所采用，在我国的《民法通则》中则表述为财产权和与财产权有关的财产权。

国有土地所有权是指国家对其依法所有的土地，享有占有、使用、收益和处分的权利。国有土地所有权包含土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权四种权能。国有土地使用权是从国有土地所有权派生出来的一项独立权能，指公民、法人或其他组织依照法律规定，对依法占有的国有土地享有利用和取得收益的权利。按照我国民法通则的规定，土地使用权是一项民事权利，是一种物权。在土地使用权存续期间，土地使用者在法律设定的权利范围内，还可以享有转让权、抵押权等权利。土地使用权是一种他物权，特别是在城市土地国有化之后，任何占有、使用国有土地的主体所享有的国有土地使用权都是从国有土地所有权中分离出来的一种他物权。土地使用权是一种用益物权。土地使用与土地占有存在着密切的联系，占有是前提，使用或收益是目的，土地占有权是对土地的实际控制权，它是行使土地所有权和使用权的基础。在我国，对国有土地的占有一直存在着土地所有人的直接占有和非所有人占有，事实上的占有和法律上的占有的区别。所谓土地所有人占有，是指土地所有人直接对土地的实际控制，如我国在未实行土地国有化前，国家通过划拨等方式将国有土地交付国家机关或国有企业使用，体现的就是所有人占有。土地非所有人占有，是指土地非所有人对土地的实际控制，如一般的民事主体，经国家有关主管部门的审批、依法转让而取得对国有土地的实际控制权。事实上的占有是指在法律没有明确禁止规定的情况下，民事主体通过占有行为取得对土地实际控制的情形，如我国建国初期在城镇空地自建私房对土地的占有。法律上占有则是依照法律规定的程序形成的对土地占有。依照我国的《土地管理法》、《城市规划法》和国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规的规定，可以清楚看出我国现阶段实行国有土地所有权与使用权相分离的制度。对国有土地的使用权，采用划拨或市场转让等方式，从无偿、无限期地使用逐步向有偿、有限制使用过渡。

二、我国城市土地、房屋产权制度的历史沿革

中华人民共和国成立前的国民党政府时期，土地、房产实行私有制。个人可以通过买卖、继承等方式获得土地和房产的所有权。新中国成立后，我国城市土地、房产制度的变革大致经历了四个阶段。

第一阶段为我国土地、房产法律制度初创时期。建国初期，根据当时具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和随后的《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》等的规定，在全国农村和城市郊区实行了土地改革，废除了封建地主土地私有制，使广大农民分得土地并取得了土地所有权。1952年，在全国土地改革基本完成以后，开展了全国性的农业合作化运动，初期采用农民土地入股、集体耕种、收益分红，但土地所有权仍然属于原入股农民所有。随着农业合作化运动的深入，经过高级农业合作社和人民公社化，农村的土地私有制转变为集体所有制，但农民的宅基地、自留地、自留山仍然属于农民个人所有。这种制度在1954年我国的第一部宪法里得到确认。在城市，建国初期，首先没收了敌伪财产，接收国民党政府房地产档案，代管无主房产，确认房地产产权归属，建立了新中国房地产管理机构，按照历史延续的房地产制度，确认了公民个人房产所有权和土地所有权制度。在随后进行的社会主义改造中，对资本主义工商业实行了赎买政策。对出租私有房产的房产主，以给付定金的方式，逐步使城市房产发展成为以公有制为主体的房产体制，但对于城市居民用于个人居住的私有房产仍然保留了私有制，而已对私产房所占有的城市土地，以征收房地税的方式确认了私产房主享有了城市土地使用权。

在我国土地、房产法律制度初创时期，最重要的法律制度就是1954年我国颁布的第一部宪法。这部宪法规定"矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。"

第二阶段为20世纪60年代中期至70年代末的"文化大革命"时期。这一时期由于受极左思潮的影响，公民的财产权得不到保障，公民的私产房可以任意地被强占或收归"公有".房地产法律制度被废除，政策成为调整各种社会关系的唯一依据。

第三阶段是从1978年党的十一届三中全会以后到80年代末。这一阶段我国开始走上依法治国的道路。1982年宪法第十条规定："城市的土地属于国家所有。农村和城市效区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。"七是我国建国后首次在宪法中明确了土地公有制度。除此之外，在这一阶段，我国在房地产领域颁布了大量的法律、法规，如《村镇建房管理条例》、《城市规划条例》、《城市私有房屋管理条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《民法通则》等。虽然这些法律法规条文规定还不十分规范，相互之间尚未能很好地协调，而且政策的作用还比较突出，但是可以看到，这一阶段我国基本上形成以宪法为主导，基本法律为主体，辅之以单行法律的土地管理体系，确立了我国土地国家所有和集体所有的土地所有权体制。

　　第四阶段是从20世纪80年代末、90年代初开始的我国从计划经济体制向社会主义市场经济转换时期。为了向社会主义市场经济体制过渡，确保改革开放的顺利进行，1988年4月12日第七届全国人大第一次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，在土地立法方面突出了土地使用制度的改革。宪法修正案第二条规定："任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。"1998年12月第七届全国人大常委会第五次会议修改了《土地管理法》，颁布了《城市规划法》，1991年颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，1994年7月5日颁布了《城市房地产管理法》，2001年10月又重新修订了《城市房屋拆迁管理条例》等等。这一系列有关房地产管理法律、法规的颁布实施标志着我国房地产法制建设的逐步成熟，但是这其中有关私房土地使用权的确权和城市私房拆迁补偿范围问题，一直在法律上没有明确规定，甚至有的相关规定中还有冲突。因此，为了保护公民的合法权益，也急需研究和探讨在城市私房拆迁中对土地使用权的补偿问题。

三、城市私产房屋产权人的土地使用权应得到法律的确认

我国城市土地国有制度的形成有一发展的过程，而城市私产房产权人实际享有的私产房土地使用权的原因是十分复杂的。这里有城市居民世代相传的私有房产占有的土地；也有解放前或解放初期土地私有期间，城市居民买地盖房、买房买地或借地盖房取得的土地使用权；还有其他海外人士或华侨解放前后购置的房地产；也还有城市居民通过购买私产房同时取得的土地使用权等等，这种种情况虽然历经年代久远，但当时购置房产的房契、地契，甚至现在还能查到。按照我国有关的法律和政策，对敌伪财产可以没收，对资本主义工商业的生产资料可以通过赎买政策进行社会主义改造，而对于公民个人的生活资料及相关的财产权利，既不能剥夺，也不能无偿征收，更不能无偿征用。保护公民财产权是法制国家的最基本原则之一。

城市私产房产权人所享有的国有土地使用权的法律依据，虽然现行法律中未有具体规定，但在有关的法律规范中对这一问题还是作出了明确的解释。1990年4月23日国家土地管理局在给最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权问题的复函》中指出："我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属于自己的城市土地应该自然享有使用权。"1995年3月11日国家土地管理局在《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》中进一步提出："土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权"，"土地公有制之前，通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。"1988年12月29日重新修订的《土地管理法》第七条规定"国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用".由此可以看到，有关的法律法规对城市私房产权人享有国有土地使用权是予以确认的，尽管规定不很具体，但原则是明确的。

从另一方面看，我国解放后1951年8月8日颁布了《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》，对房地产税的纳税人、税收的标准及税率等都做出了规定。1988年9月27日国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，随后国家税务局发布了《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》。这个文件明确规定："土地使用税由拥有土地使用权的单位或个人缴纳"，纳税人以实际占用的土地面积为计税依据，这实际占用面积"是指由省、自治区、直辖市人民政府确定的单位组织测定的土地面积，尚未组织测量，但纳税人持有政府部门核发的土地使用证书的，以证书所确认的土地面积为准；尚未核发土地使用证书的，应由纳税人据实申报土地面积".

这就是说国家在实行城镇土地国有化之后，对私产房屋所有人占有的国有土地赋予其国有土地使用权，并依据其占有土地的多少进行了征税。按照法律上权利义务一致的原则，那种认为城市私产房所有人只享有房屋产权而不享有国有土地使用权的说法，是缺乏依据的。

四、城市规划应对被拆迁私房的土地使用权予以补偿

1995年10月31日建设部"关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的复函"中明确："拆迁城市私有房屋应当严格执行同现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿".这就是说，拆迁城市房屋只对"房屋进行安置补偿"，对私有房产权人所享有的土地使用权不予补偿。2001年10月重新修订的《城市房屋拆迁管理条例》和各省市制定的实施细则中关于土地使用权补偿问题上，大都沿用这一原则。

在我国很多城市规划拆迁私房过程中，被拆迁人和拆迁人之间多有纠纷发生，这其中关于土地使用权补偿的纠纷占有一定的比例。持有房屋拆迁许可证的拆迁人因取得了县级以上人民政府土地管理部门签发的"国有土地使用权批准文件"，拒绝对私产房土地使用权予以补偿。而县级以上人民政府土地管理部门只负责划拨或者有偿转让国有土地使用权，也不承担私房土地使用权补偿的义务。事实上，县级以上人民政府土地管理部门依照法律授权，代表国家签订国有土地使用权转让合同，是以民事主体的身份出现的，而在划拨土地的过程中是以行政主体出现的。无论是以民事主体出现还是以行政主体出现，都存在着一方面收回私产房土地使用权，另一方面又将该土地使用权有偿转让或划拨给了拆迁人的事实。由此可见，拆迁人与被拆迁人之间就土地使用权补偿发生的纠纷，原因就在于有的县级以上人民政府土地管理部门没有很好地履行自己的职责。

　　1998年8月29日第九届全国人大常委会重新修订的《土地管理法》第五十八条规定：有关人民政府土地行政主管部门"为公共利益需要使用土地的"或"为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的"，收回国有土地使用权"对土地使用权人应当给予适当补偿".这就是说，有关人民政府土地行政主管部门应对城市私房拆迁涉及的土地使用权予以补偿。这是城市拆迁私产房对其国有土地使用权予以补偿的法律依据。至于补偿的标准应考虑该土地所处的位置、当地的情况，参照有关的法规确定。